Raquel Sirvoicar Rodrigues, N.º 18365
4º Ano, Subturma 9
I.
Introdução;
delimitação de conceitos
De
forma a analisar de forma aprofundada qual a extensão e ratio da definição de dano ecológico, é necessária uma prévia
delimitação do conceito que permita a compreensão do regime jurídico do
ressarcimento de danos a que dá origem.
Historicamente, esta noção surgiu associada à
distinção entre dois tipos de dano – o dano causado ao ambiente e o dano
causado pelo ambiente, isto é, causado pelas consequências que advêm da
poluição. O dano ecológico era assim entendido pela doutrina como aquele que,
pelo seu carácter necessariamente indireto, não seria indemnizável por não ser
possível a sua imputação. Esta noção é hoje entendida como sendo errada, por
ser demasiado restritiva e não permitir de todo a existência de proteção
jurídica do ambiente. Afigurava-se necessário alargar o conceito.
Com a evolução jurídica da proteção ambiental,
foi progressivamente entendido que o dano causado ao meio ambiente deveria ser
autonomizado e tratado em sede própria. Desta forma, procura-se distinguir os
danos ambientais – que são os danos causados pela poluição à comunidade em
geral bem como ao património, através da poluição – dos danos causados à
Natureza enquanto bem jurídico per se.
Neste campo, a doutrina levou a cabo a
construção de diversos critérios de distinção, entre os quais um naturalístico,
que atendia às alterações físicas dos elementos do meio ambiente por recurso à
ideia de noção natural (MENEZES
CORDEIRO), e um negativo, segundo o qual seria dano ecológico aquele que não se
traduzisse em danos às pessoas ou bens, usando assim uma lógica de qualificação
residual. Contudo, nenhuma destas fórmulas ajudava a saber o que seria o dano
ecológico, mas apenas o que este não era. Foi através desta conclusão que se
chegou ao entendimento atual da doutrina, que é pacífica ao considerar que só é
possível delimitar este conceito e, consequentemente, proceder à imputação do
dano através de uma consideração axiológica – isto é, recorrendo à ideia do bem
jurídico que se visa proteger.
II.
O
Ambiente – um bem jurídico?
A
noção de ambiente preterida pela Lei de Bases do Ambiente (doravante, LBA) no
seu art. 5º N.º 2 a) é extremamente ampla e indeterminada, pelo que pode dar
azo a interpretações muito diversas, e não configura um conceito que integre a
qualificação de bem jurídico, oferecendo antes uma definição fáctica e quase
totalmente objectiva, autonomizando a seguir no seu art. 6º os chamados
componentes ambientais naturais. Estes componentes, quando combinados, formam
um conceito mais abrangente e sistémico de património natural, conforme
determina a própria lei (art. 20º LBA). Todavia, este é um conceito que assenta
no entendimento que visa delimitar o conjunto de bens existentes no meio
natural, e que merecem proteção, porque «correspondem ao quadro específico de
vida do Homem», conforme define aquela norma; assim, e como defende José Cunhal
Sendim, «(…) a ratio da proteção
jurídica do património natural é essencialmente antropocêntrica (…) pelo que se
compreende a classificação deste componente do ambiente como humano.» (art. 17º
LBA).
Desta forma, da expressão património natural decorre uma
interpretação integrada, da qual emerge a ideia de que o dano ecológico de
traduz na sua afetação.
É também de referir que, a par dos componentes
ambientais naturais, o legislador também deu relevância aos chamados
componentes ambientais humanos, que são constituídos pelos elementos que
resultam da ação humana e não de processos naturalísticos, entre os quais se incluem
a paisagem e a poluição (Art. 17º N.º 3 LBA), que se incluem segundo a doutrina
maioritária na esfera protegida pelo regime do dano ambiental.
Como é que se efetiva, então, a proteção
jurídica do Ambiente? Desde já, através da sua consagração constitucional no
art. 9º da Constituição, que estabelece enquanto tarefa fundamental do Estado a
proteção do ambiente e o aproveitamento dos recursos naturais, a par do
disposto no art. 66º que determina o direito ao ambiente e à qualidade de vida,
que constituem direitos fundamentais. Neste sentido, para além da vertente
subjetiva enquanto direito fundamental, o Estado é obrigado na sua vertente
objetiva tanto a levar a cabo as tarefas necessárias à preservação do ambiente
como a abster-se de praticar qualquer ato que possa prejudicar esse objetivo.
No que toca aos componentes naturais, conforme
o disposto no art. 6º LBA, a sua tutela concretiza-se por via da proibição ou
restrição de condutas humanas que são suscetíveis de afetar a sua qualidade. Só
assim poderia ser, até porque regular o património natural de nada serviria; a
única alternativa consiste na determinação de regras de conduta que assegurem a
salvaguarda daquele património, tanto de forma direta como indireta (por
exemplo, através de mecanismos de incentivo). Visa-se, desta forma, prosseguir
o interesse público, como decorre do disposto do art. 66º CRP e assegurar a
oportunidade de viver num ambiente ecologicamente equilibrado. Para mais, ao
cumprir esta função estadual fundamental, é necessário ter em conta que tal não
pode ser feito sem ter em conta o património natural como fenómeno integral e
uno; isto é, sem esquecer a interdependência própria dos ecossistemas. Se tal
princípio for subvertido, não será possível a manutenção do equilíbrio global e
os efeitos de tal conduta serão nefastos. É, assim, premente que relembremos
que, na proteção da capacidade de aproveitamento humano dos componentes
naturais, estes sejam considerados de uma perspetiva ampla e não individualmente.
Concretamente,
o dano define-se como a supressão de uma situação jurídica vantajosa para o seu
titular que é tutelada pelo Direito, isto é, o impedimento de usufruir de um
bem. O dano é, por isso mesmo, a frustração de um fim ou a «lesão de interesses
juridicamente tutelados» (MENEZES CORDEIRO). Especificamente no campo
jus-ambiental, a doutrina define o bem natural num estado determinado como bem ecológico, recorrendo à ideia de
proteção da capacidade ecológica funcional e capacidade de aproveitamento de um
determinado bem que integra o meio natural. Assim, podemos concluir licitamente
que o objeto de proteção do Direito do Ambiente é «(…)o bem natural num estado
de capacidade funcional auto-sustentada e de capacidade de aproveitamento»,
como defende José Cunhal Sendim. É partindo desta noção integrada de bem
jurídico ambiental que podemos partir para uma análise do regime jurídico do
dano, já que é este conceito que confere ao regime identidade axiológica e
relevância jurídica.
III.
O
dano ecológico
Atendendo
à formulação utilizada pela Lei Fundamental no seu art. 66º e à noção de dano supra referida como a supressão de
vantagens legalmente tuteladas, podemos definir dano ecológico como a perturbação de um componente
ambiental, através da conduta prejudicial sobre um componente natural, do
ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado, e que abrange não
só os componentes naturais do art. 6º LBA como os componentes culturais do art.
17º do mesmo diploma. Estes bens são estruturalmente diferenciados, tanto na
sua extensão de objeto como na sua razão de ser. Enquanto os componentes
humanos se referem a realidades culturais, essencialmente a paisagem e o
património construído, os componentes naturais são constituídos pelo conjunto
dos recursos bióticos (animais, plantas…) e abióticos (ex. água) e pelas
relações que se estabelecem entre si. Quanto à sua ratio, nos bens culturais visa-se sobretudo a proteção da qualidade
de vida entendida numa perspetiva de auto-realização da comunidade, enquanto que
nos bens naturais se pretende tutelar a capacidade de aproveitamento dos seus
recursos. Assim, embora ambos sejam merecedores de tutela jurídico-ambiental, a
sua génese é diametralmente diferenciada – o que justifica que se distinga e
autonomize o dano referente a cada uma daquelas realidades, chegando assim ao
conceito de dano ecológico, que constitui uma noção mais restrita face ao
conceito muito amplo de dano ambiental e que é o objeto da análise aqui
pretendida.
De novo, deve proceder-se à sua definição,
como o faz José Cunhal Sendim: «O dano
ecológico é uma perturbação do património natural – enquanto conjunto dos
recursos bióticos e abióticos e da sua interação – que afete a capacidade funcional
ecológica e a capacidade de aproveitamento humano de tais bens tutelada pelo
sistema jurídico-ambiental».
IV.
Imputação
do dano ecológico
Como em qualquer situação de imputação de
responsabilidade, o facto de existir um dano não determina que haja lugar ao
seu ressarcimento, sendo necessário ultrapassar outros patamares de verificação
legal. Quando tal se verifique, constitui-se a obrigação de indemnizar, sendo
que é a lei que determina aquelas situações em que, existindo dano ambiental,
este reveste a gravidade suficiente, apreciada através do prisma da culpa, para
dar lugar à sua reparação, efetuada por meios indemnizatórios.
Deve,
nesta altura, referir-se a expressa previsão constitucional no que concerne à
reparação de danos ambientais – nos termos do art. 53º N.º 3 da CRP, o lesado
pode requerer indemnização por danos ao ambiente. É esta a norma que perfaz o
esboço tendente à efetivação do regime de ressarcimento de danos ecológicos.
No art. 41º da LBA, o legislador recorreu a
uma cláusula geral de responsabilidade pelo risco bastante ampla, estabelecendo
que existe obrigação de indemnizar independentemente de culpa caso o dano
ecológico resultante de uma conduta que, mesmo respeitadora do bloco de
legalidade, cause danos significativos ao ambiente. Esta solução normativa
decorre claramente daquela que se previu na Convenção de Lugano, na qual se
falava na reparação de danos sempre que houvesse alteração substancial do
ambiente.
A
reparação de danos ecológicos funda-se, assim, na responsabilidade objetiva
pelo risco, especificamente adequada à dogmática ambiental e à sua teleologia.
Neste âmbito, recorre-se à chamada responsabilidade pelo risco integral, que prevê a possibilidade de
ressarcimento mesmo sem haver qualquer facto culposo, e mesmo que este respeite
o normativo em causa, isto é – é irrelevante que a conduta que resultou num
dano seja lícita.
Nesta
sede, RUI MEDEIROS defende que este sistema de imputação de dano e
responsabilidade não constitui uma inovação, ou seja, que o art. 41º LBA
aparenta ser desnecessário face a um argumento de interpretação sistemática.
Segundo este autor, a responsabilidade pelo dano ecológico poderia ser levada a
cabo apenas por recurso à cláusula do art. 52º N.º 3 da CRP ou por via do art.
40º da LBA, uma vez que « (…) o reconhecimento constitucional do direito à
indemnização dos danos resultantes de infracções ao ambiente preenche o
conceito de ilicitude e, por isso, mesmo que se entenda que não há ofensa de um
direito subjetivo ou de uma disposição legal destinada a proteger interesses alheios,
a violação do direito ao ambiente pode constituir um facto ilícito». Assim,
parece que a inovação do art. 41º LBA é o facto de estender a responsabilidade
àquelas situações em que a conduta, mesmo sendo lícita, revista uma gravidade
tal e represente um impacto ambiental suficientemente significativo para
determinar a responsabilização objetiva.
Aquela disposição delimita-se no seu âmbito
objetivo através da referência aos bens jurídicos ambientais determinados pela
CRP no seu art. 52º N.º 3, entre os quais se destacam o interesse num ambiente
humano, sadio e ecologicamente equilibrado.
Nestes
casos, a determinação do âmbito de extensão do dano efetua-se por via do
entendimento do intérprete da norma do conceito da concretização do conceito
normativo de ambiente, porque a responsabilidade só será possível se, a partir
de uma análise casuística, a conduta que concretamente se pretende imputar ao
resultado tiver tido como consequência direta uma perturbação do equilíbrio
ecológico.
A esta ideia deve presidir outra – aquilo a que
José Cunhal Sendim chama de estados- -dever do bem ecológico; isto é, aquilo a
que, em situações normais corresponde ao estado natural e normal de um
determinado componente natural. A título de exemplo poderemos referir que é
estado-dever da água destinada ao consumo a sua salubridade; para determinar se
deve haver ressarcimento de danos, impõe-se uma opção valorativa dentro da
lógica de um dado sector ambiental que determine a concretização da
responsabilidade. Por outras palavras, quando determinado bem jurídico
ambiental não se encontra no estado em que deveria estar segundo um juízo
valorativo concordante com a dogmática e teleologia ambiental, e esse resultado
seja consequência de uma conduta humana mesmo que não culposa, então há lugar a
responsabilidade por dano ecológico.
Aqui,
por referência aos estados-dever dos bens ecológicos, é possível referir o
escopo de sectores de bens ambientais cuja responsabilização por dano ecológico
decorre da lei:
A
poluição atmosférica (art. 8º LBA), poluição hídrica (art. 10º LBA),
perturbação dos níveis de luminosidade adequados (art. 9º LBA), degradação do
solo e do subsolo (arts. 13º e 14º da LBA), danificação da fauna (art. 15º da
LBA), danificação da flora (art. 16º LBA), entre outros.
Para
mais, impõe-se referir que o estado de proteção jurídica de um bem ecológico
pode decorrer diretamente de uma norma jurídico-pública, de um estado de
carência de tutela fixado por uma norma explícita e referente àquela qualidade
em específico. Por exemplo, a caça do lince ibérico que resulte na morte de
animais daquela espécie resulta necessariamente num dano ecológico que dá lugar
a responsabilização, precisamente por ser definido pela lei de modo típico e
especial que aquele bem jurídico é um bem ecológico tutelado. Da mesma forma,
quando a lei penal configurar como elemento típico de um crime ou
contra-ordenação uma infracção à LBA, haverá lugar a responsabilidade por dano
ecológico, pelo que cabe ao intérprete-aplicador ponderar os interesses em
causa e confrontar a lei especificamente com o dano em concreto, para poder
concluir se há ou não lugar a ressarcimento de danos. Este entendimento
prefigura, portanto, uma conexão entre a lei penal e contra-ordenacional com a
responsabilidade civil pelo risco, e neste âmbito em específico a
responsabilidade por dano ecológico, o que é de todo coerente com a natureza
necessariamente pública dos bens jurídicos em causa.
Contudo,
é necessário dizer que uma não consome a outra, sendo que a tutela da responsabilidade
civil não é excluída pela aplicação da lei penal, sendo esta sempre uma
oportunidade de reparar os danos independentemente da eventualidade de responsabilização
criminal.
E
como determinar se o estado-dever do bem ecológico foi perturbado?
Na
esmagadora maioria dos casos, não existem disposições legais com força
jurídico-pública que estabeleçam qual o estado natural de determinado
componente natural, ou quando as existem, não o fazem como detalhe suficiente.
Deste modo, é necessário que o intérprete da norma que atribui responsabilidade
faça uma interpretação sistemática que configure a verdadeira extensão do dano,
apreciada casuisticamente. Deve, neste caso, haver uma ponderação dos
interesses em jogo apta a determinar se houve, de facto, alteração
significativa do meio naturalístico que configure uma situação de meio
ambiental e, de acordo com FRANCARIO, conforme à teleologia jus-ambiental.
Defende este autor que não é a inexistência de uma norma que fixe qual o
estado-dever de um certo recurso natural que impossibilita o ressarcimento de
danos, desde que exista uma regra básica suficientemente clara na exigência de
proteção específica de um bem ambiental e sempre que da violação de tal regra
resulte um comprometimento do bem ecológico em causa.
Aqui
cabe fazer uma especificação: basta que, de uma perspetiva de aproveitamento
das capacidades do recurso natural e da sua funcionalidade ecológica protegida
por aquela lógica da teleologia ambiental, se determine que houve uma alteração
das suas potencialidades apreciadas ex
ante para que haja lugar a dano ecológico e, possivelmente, a
responsabilidade objetiva, uma vez que deixaram de poder ser usadas as finalidades
básicas daquele componente natural.
Conforme
afirma MENEZES CORDEIRO, o dano ecológico deve ser apreciado de acordo com o
raciocínio próprio da “ilicitude objetiva”: quando não sejam prosseguidas as
finalidades que o ordenamento preconizou para aquele bem jurídico, neste caso a
conservação de um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, haverá dano
ecológico.
Outro
requisito de verificação concreta que a maioria da doutrina aponta para que
haja lugar à aplicação do regime do dano ambiental reside na anormalidade do dano; isto é, que a
perturbação do componente natural em causa não decorra das normais ocorrências
do ecossistema em que aquele se insere, e das vicissitudes determinadas pela
sua característica auto-regulação dos sistemas ecológicos. Assim, só serão
indemnizáveis aqueles danos que não sejam expectáveis tendo em conta essa
análise integrada do sistema natural, que resulte num dano significativo e não
habitual ao meio ambiente.
Nesta
linha, alguma doutrina também entende não serem indemnizáveis aqueles danos que
foram infligidos ao meio ambiente em razão de um interesse público superior e
justificado, em função de necessidades económicas, fazendo decorrer do
requisito da anormalidade do dano uma ponderação entre interesses ambientais e
interesses económicos. É esta ideia contundente com o princípio do
desenvolvimento sustentável, enformador do Direito do Ambiente, e segundo o
qual a prossecução da proteção do Ambiente não pode ser levada a cabo esperando
que se chegue a uma situação de “custo-zero”; de facto, se tal fosse
conseguido, isso significaria a paralisação da vida em sociedade e do
crescimento económico. Assim, pretende-se a redução do dano ecológico para um
nível aceitável tanto a nível ecológico como a nível económico.
Deste
modo, e em jeito de conclusão, o pretendido é, como diz José Cunhal Sendim, «(…)
convocar uma ponderação relativa do bem ambiente face a outros bens jurídicos
por forma a determinar se o prejuízo efetivo ambiental verificado é ou não ressarcível».
É por esta razão que existem situações em que se exclui a responsabilidade
quando o dano é, por exemplo, um nível de poluição aceitável tendo em conta as
circunstâncias do caso concreto. Só uma perturbação significativa, duradoura e
injustificada do meio ambiente é que dará lugar à reparação por via de
indemnização.
V.
Conclusões
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA:
- VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde, Cor de Direito
- JOSÉ DE SOUSA CUNHAL SENDIM, Responsabilidade Civil por Danos Ecológicos
- MARIA CABRAL LEÃO, Responsabilidade Civil na Lesão ao Meio Ambiente
- LUCIO FRANCARIO, Danni Ambientali e Tutela Civile
- RUI MEDEIROS, O Ambiente na Constituição
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