Uma nova perspectiva sobre
A Declaração de Impacte Ambiental
A importância do tema e o seu referencial central. 2. A Avaliação de Impacte Ambiental – o seu enquadramento geral e a Declaração de Impacte Ambiental. 3. DIA – o exercício do poder administrativo na decisão final. 4. A competência para o proferimento da DIA. 5. Impugnabilidade judicial da DIA. 6. Síntese conclusiva. 7. Principal Bibliografia.
Por Jorge Miguel Pação Polido
1. A importância do tema e o seu referencial central
A avaliação de impacte ambiental emerge no ordenamento jurídico português como instrumento fundamental de carácter preventivo da política do ambiente e como tal reconhecido pela Lei de Bases do Ambiente, em vigor desde 1987.
A Declaração de Impacte Ambiental adquire clara centralidade enquanto decisão final e vinculativa da viabilidade do projecto em análise. A DIA é o ponto de chegada de uma longa e complexa sequência juridicamente ordenada de actos e formalidades tendentes à determinação da viabilidade ambiental de um dado projecto.
A indesmentível relevância desta decisão torna indispensável definir os pressupostos da sua emanação. A definição do modo de exercício do poder administrativo aquando da emanação da DIA não deve ser ignorada numa abordagem sistemática integrada da avaliação de impacte ambiental.
Qual será então a margem de apreciação da entidade responsável por esta decisão? Estaremos perante o exercício de um poder discricionário, de um poder administrativo vinculado ou no âmbito da já tradicional discricionariedade técnica?
De iure condendo, qual o órgão administrativo que asseguraria uma melhor e necessariamente mais ponderada Declaração de Impacte Ambiental?
A importância e complexidade das questões agora invocadas exigem uma explicação adicional. Esperamos tornar compreensível e de leitura fácil esta exposição ao esclarecer o leitor quanto ao caminho a percorrer nas linhas que seguem:
Num primeiro momento, centraremos as nossas atenções na DIA enquanto conceito jurídico e fase processual, realizando o seu enquadramento na avaliação de impacte ambiental. Procuraremos focar os pontos essenciais do seu regime para que partamos de forma segura para uma análise do modo de exercício do poder administrativo aquando da Declaração de Impacte Ambiental.
Será entre a discricionariedade e a vinculação que nos movimentaremos num segundo momento do nosso estudo. Perante a importância desta decisão, a determinação do grau de vinculação do órgão administrativo competente assume-se como o referencial central do nosso estudo. No fundo, ultrapassando a já esclarecida questão do carácter vinculativo da DIA no actual regime, centramos a nossa análise no poder administrativo exercido pela entidade competente para esta decisão e no esclarecimento do seu conteúdo, pressupostos e limites.
Por fim, retirando as devidas consequências da principal questão a abordar, iremos tecer algumas considerações de iure condendo quanto ao órgão administrativo competente para a DIA e finalmente quanto à impugnação judicial da Declaração de Impacte Ambiental.
2. A Avaliação de Impacte Ambiental – o seu enquadramento geral e a Declaração de Impacte Ambiental.
A avaliação ambiental de projectos públicos ou privados consiste na avaliação dos efeitos previsíveis do projecto no ambiente, nomeadamente na população, fauna, flora, solo, água, atmosfera, paisagem e factores climáticos.
No ordenamento jurídico português, a primeira referência à avaliação ambiental consta da Lei de Bases do Ambiente (LBA - Lei n.º 11/87, de 7 de Abril) que refere a necessidade de avaliação prévia do impacte provocado por obras e define que os projectos que possam afectar o ambiente terão de ser acompanhados de um estudo de impacte ambiental. Só com a transposição da Directiva 85/337/CEE se procedeu à concretização legal desta avaliação prévia, numa clara aplicação do princípio da prevenção ambiental. A Directiva 85/337/CEE foi transposta para o ordenamento jurídico português através do Decreto-Lei nº 186/90, de 6 de Junho.
Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio revogou toda a legislação anterior, aprovando o novo regime jurídico de AIA que transpôs para a ordem jurídica interna a Directiva n.º 85/337/CEE, com as alterações introduzidas pela Directiva n.º 97/11/CE, do Conselho, de 3 de Março de 1997.
O actual regime jurídico da avaliação de impacte ambiental consta deste Decreto-Lei n.º 69/2000, na redacção que lhe foi dada, por último, pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, que transpôs a Directiva n.º2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio.
Será com base neste novo regime que iremos proceder ao necessário enquadramento da DIA no procedimento de avaliação de impacte ambiental.
Assim, torna-se necessário realizar uma breve exposição quanto ao procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental.
Podemos descrever a AIA quanto aos seus momentos essenciais em cinco etapas:
1. Iniciativa do procedimento pelo proponente e apresentação do Estudo de Impacte Ambiental (EIA).
2. Parecer preliminar por parte da Comissão de avaliação.
3. Discussão pública e participação dos interessados na AIA.
4. A Avaliação de impacte ambiental stricto sensu, que é da responsabilidade da Autoridade AIA, cabendo à Comissão de avaliação elaborar um parecer final que dará suporte à DIA.
5. Decisão ambiental sobre a viabilidade do projecto que consta da DIA. A DIA é da competência do Ministro competente para a área do ambiente, tem carácter vinculativo e pode ser favorável,favorável condicionada ou desfavorável.
Assim, a DIA assume-se como o momento decisivo deste longo procedimento, justificando-se uma análise integrada e cuidada da sua emanação, conteúdo e limites.
No entanto, não podemos esquecer que a DIA é “apenas” o acto final de um longo procedimento que não pode ser descurado aquando da interpretação dos preceitos referentes à Declaração de Impacte Ambiental. Exige-se uma interpretação sistemática de tais preceitos, respeitando a base axiológico-valorativa deste procedimento administrativo.
3. DIA – O exercício do poder administrativo na decisão final
3.1 Natureza jurídica da DIA e sua vinculatividade.
A importância da DIA enquanto decisão final encontra-se, neste momento, perfeitamente esclarecida. A decisão sobre a viabilidade da execução de projectos susceptíveis de provocar determinados efeitos ambientais será, sem dúvida, o momento decisivo da avaliação de impacte ambiental.
A delimitação do modo como a entidade competente toma esta decisão torna-se elemento essencial de uma análise integrada da AIA e do seu actual regime.
No entanto, só o poderemos fazer depois de esclarecermos devidamente a natureza jurídica deste acto afinal. Estamos perante uma das questões que maior divergência provocou junto da doutrina quanto à DIA1.
A DIA será um acto administrativo integrante de uma relação jurídica duradoura e que se apresenta como pressuposto de um conjunto de actos jurídicos administrativos posteriores3.
Por outro lado, outra das questões que importa resolver a priori prende-se com a obrigatoriedade da DIA, ou seja, a sua vinculatividade.
À luz do regime anterior consagrado no Decreto-Lei nº186/90 de 6 de Junho, a entidade competente para a aprovação ou licenciamento do projecto deveria apenas “ter em consideração” o parecer de AIA. Assim, a entidade competente para o licenciamento poderia autorizar um dado projecto ainda que o “parecer” de AIA fosse negativo.
No entanto, à luz actual regime previsto no Decreto-Lei nº69/2000 a força jurídica da decisão final do procedimento adquire contornos jurídicos distintos. O artigo 20.º nº1 deste diploma é claro ao definir que o acto de licenciamento ou de autorização só poderá ser praticado perante DIA favorável ou parcialmente favorável ou em caso de deferimento tácito. A reforçar a vinculatividade da DIA encontra-se o n.º3 do artigo em análise, determinando a nulidade dos actos administrativos que desrespeitem os números anteriores, ou seja, padecerá de nulidade o acto autorizativo de um projecto em relação actual foi emitida DIA desfavorável.
Perante a actual vinculatividade de Declaração de Impacte Ambiental, a questão central do ponto de vista científico-dogmático já não será a discricionariedade do acto autorizativo posterior mas sim, a margem de apreciação e os contornos do poder administrativo exercido pela entidade competente na Declaração de Impacte Ambiental.
“Escapando” à tendência revelada pela maioria da doutrina para uma análise focada na discricionariedade ou vinculação do acto autorizativo final4, consideramos fulcral face ao regime actual, analisar a DIA enquanto momento decisório vinculativo, determinando a margem de apreciação do ministro responsável pela área do ambiente no proferimento da DIA em relação ao parecer final da comissão de avaliação.
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