Princípios Ambientais

Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

Ano lectivo de 2011/2012

PRINCÍPIOS DE DIREITO DO AMBIENTE

Marta de Sousa e Silva

Nº de aluno 17452

Subturma 9

Turma A

Índice

I - Introdução…………………………………………….…………….pg. 1

II – Breve nota histórica…………………………………………….…pg. 2

III – Os Princípios Ambientais

a.      O princípio da prevenção…………………………………..………..…pg.3

b.      O princípio do Desenvolvimento sustentável…………………………pg.6

c.      O princípio do Poluidor-Pagador……………………………………...pg.8

IV – Os Princípios Ambientais Internacionais……………………..…pg. 10

V – Conclusão……………………………………………...………….pg.12

I – Introdução

O Direito do Ambiente, enquanto direito multifacetado, necessita de instrumentos que o efectivem e de princípios que o orientem.

O presente trabalho debruça-se, assim, sobre os princípios ambientais da precaução, do desenvolvimento sustentável e do poluidor-pagador. Estes princípios têm relevância não apenas dentro do próprio direito do ambiente, mas também no nosso enquadramento constitucional. Isto porque, como refere PEREIRA DA SILVA, estes constituem limites materiais à revisão constitucional, tanto expressamente (art. 288.º, n.º 1, alínea d) da Constituição da República Portuguesa) como implicitamente (enquanto principio fundamental da defesa do ambiente).

Os princípios ambientais configuram-se, deste modo, como bens jurídicos fundamentais. Assim, estes impõem objectivos a realizar aos poderes públicos, vinculando-os. Para além sito, reflectem-se nas formas de aplicação e de concretização do direito.

Todos têm acesso aos bens ambientais e recursos naturais. Não há limitação monetária à sua procura e assim não há prudência no seu consumo.

Para além da análise do conceito jurídico, conteúdo e alcance de cada um dos princípios supra referidos, faz-se uma breve referência à sua origem e evolução, e ainda á sua projecção no direito internacional.

II – Breve Nota Histórica

A consciência ecológica despertou tarde. Na verdade os maiores avanções nesta área deram se quando a sobre-exploração de recursos se começou a fazer sentir, e os recursos naturais começaram a escassear. O homem ganhou então consciência que os recursos naturais não eram eternos, e que a natureza se esgota. Assim, num primeiro momento apenas por questões de consideração económica, surgem autores que reclamam a necessidade de tutelar o ambiente, e de tutelar os recursos naturais.

Como principais marcos na história do desenvolvimento dos princípios ambientais, temos a Declaração de Estocolmo, a Declaração do Rio, a Agenda 21, o Acto único europeu.

Na Declaração de Estocolmo vêm já consagradas noções rudimentares dos princípios ambientais.

TASSO ALEXANDRE entende que o conceito de sustentabilidade remonta ao séc. XVIII, quando o alemão Hans Carl Von Carlowitz face ao elevando consumo de madeira e temendo a escassez de arvores critica a silvicultura de curto prazo, orientada somente para o lucro. Defende que se recorre ao conceito como estratégia de salvação ma Europa já desde a idade média.

O alcance inicial destes princípio tinha uma natureza económica:

Já o princípio do poluidor pagador surge em Portugal como slogan político em Maio de 1968.

Como princípio internacional ambiental, surge numa recomendação adoptada pelo Congresso da OCDE em 1972 – “Guinding Principles Conserning International Aspects of Enviromental Policies”.

Em 1987 passa a constar do tratado da comunidade, por um aditamento introduzido pelo Acto único Europeu.

III – Princípios Ambientais

a.     Princípio da Prevenção

A sede constitucional do princípio da prevenção encontra-se na alínea a) do nº 2 do artigo 66.º, que estabelece o dever do Estado de prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos sobre o ambiente.

Para além da sua consagração constitucional, o princípio é previsto na Lei de Bases do Ambiente, na alínea a) do seu artigo 3.º.

Citando GOMES CANOTILHO, todo o Direito do Ambiente está necessariamente “ancorado no princípio da prevenção”.

Cada vez são mais variados os factores de risco para o ambiente, e mais escassos os recursos naturais. Tão variados os riscos que se torna praticamente impossível antever o seu impacto ambiental, sejam eles derivados de condutas humanas ou de causas naturais. A própria ciência não logra prever com exactidão as repercussões dos factores de risco na natureza. Para além disto, os custos para a reparação de lesões ambientais são elevados, e estas possuem a particularidade de poderem ser gravosas e, frequentemente, irreversíveis.

Daqui decorre a grande importância da existência de um controlo prévio, referente a danos meramente potenciais, e não apenas aos danos já materializados ou conhecidos. Não basta para que seja efectivada a tutela ambiental que haja reacção às lesões ambientais, é necessário evitá-las ou, pelo menos, minorar os seus efeitos.

 Para tal é necessário que se consigam antecipar as situações que poderão ter consequências negativas sobre a natureza, o que não se poderá cingir apenas sobre perigos imediatos e concretos, pois assim não se estaria verdadeiramente a respeitar o princípio da prevenção nem a tutelar devidamente os bens ambientais. Nos tempos actuais, os riscos para o meio ambiente são tantos e tão diversificados, que é importante considerar também os riscos meramente eventuais e futuros, mesmo que indeterminados.

Pretende-se, portanto, uma manutenção do status quo ambiental.

Este é um princípio orientador da política ambiental, que se prende com a gestão e controlo de riscos ambientais, de forma prévia. Possui diversas concretizações na Constituição. Consubstancia uma incumbência do Estado, vinculando os poderes públicos

É um princípio com várias projecções: poderá servir enquanto critério interpretativo da lei ambiental, ou como parâmetro para aferir a legalidade da actuação administrativa.     

Cabe referir a problemática da autonomização do princípio da precaução, vertente “precavida” e de conteúdo mais abrangente que o de prevenção, defendida por alguns autores. Na verdade, esta orientação já ganhou projecção a nível da legislação comunitária.

Estes autores defendem a autonomização do conceito da seguinte forma:

·        O princípio da precaução, que teria um conteúdo mais amplo que a sua acepção mais restritiva (prevenção), abarcaria não apenas os perigos que decorrem de causas naturais, mas também os riscos inerentes a condutas humanas. Riscos esses que serão considerados mesmo que futuros. A autonomização deste princípio é ainda acompanhada do corolário “in dubio pro natura”, e a asserção de que existe um ónus da prova que recaia sobre o sujeito que pretenda levar a cabo actividade possivelmente lesiva, de que não haverá qualquer repercussão negativa sobre o ambiente.

Como é perceptível pelo referido até agora sobre o princípio da prevenção, adere-se à posição de PEREIRA DA SILVA, que entende ser mais proveitoso, ao invés de autonomizar o princípio da precaução, uma noção ampla do princípio da prevenção. Para tal recorre este autor a vários argumentos.

Em termos de conteúdo material, defende que as consequências desta autonomização poderiam ter efeitos negativos, pelo seu conteúdo incerto. Será mais proveitoso, desde já, uma noção de prevenção que abarque tanto os perigos de causas naturais como os riscos associados ao comportamento humano. Aliás, a distinção entre ambos afigura-se algo dúbia: poderá ser uma conduta humana que, em ultima analise faz com que uma causa natural implique lesões ambientais graves, e vice-versa. Será muito difícil, no caso concreto, chegar à conclusão que foi um “perigo” concreto, ou determinado “risco” que causou o dano ambiental em questão. É tecida uma crítica semelhante em relação à distinção em função do caracter actual ou futuro das situações potencialmente danosas, um vez que quando se realiza um raciocínio de prevenção, ambos terão que ser avaliados.

Pelo seu conteúdo indeterminado, este princípio abriria as portas do direito do ambiente a posições eco-fundamentalistas e à irracionalidade. O princípio “in dúbio pro natura” seria demasiado penoso, uma vez que não existe nenhuma conduta que não afecte ou que não possa afectar o ambiente. Como se referiu, a capacidade da própria ciência para prever todos os efeitos nesta área é, no mínimo, limitada. O mesmo se pode dizer em relação à ideia de que existe um “ónus da prova” por parte de quem pretende levar a cabo uma actividade que possa ter efeitos menos desejáveis no ambiente. Existe sempre um risco de lesão no contacto humano com a natureza, aliás existe mesmo sem este.

Assim sendo, afigura-se mais proveitoso para a tutela do ambiente uma noção de prevenção ampla, que considere os riscos que são tendencialmente incluídos no conceito de “precaução”, mas que ainda assim não descurem o princípio ao permitirem que entrem em jogo raciocínios e argumentos excessivos, que levem a que entrem em jogo argumentos fundamentalistas e ilógicos, por serem demasiado onerosos aos agentes em jogo (e por vezes até impraticáveis).

   

b.     Princípio do Desenvolvimento Sustentável

Hans Carl Von Carlowitz foi dos primeiros autores a utilizar o conceito de sustentabilidade, no século XVIII. Face ao elevando consumo de madeira, temia a exploração excessiva das florestas nacionais. O autor alemão criticou assim a silvicultura de curto prazo, orientada somente para o lucro.

Nas suas primeiras acepções, este era configurado de uma perspectiva puramente económica e politica, não de preocupações ambientais. Já era utilizado como estratégia de “salvação” na Europa desde a Idade Média (TASSO ALEXANDRE).

Este princípio vem expresso no artigo 66.º, nº 2 da Constituição da República Portuguesa, que incumbe o Estado de proporcionar um desenvolvimento económico responsável.

A sua ratio prende-se com a necessidade de conciliação entre interesses económicos e de desenvolvimento, com a tutela do meio ambiente. A consciência actual sobre a escassez de recurso impõe esta conciliação, não há desenvolvimento possível sem recursos.

A ideia de desenvolvimento sustentável constitui hoje em dia um objectivo de todos os estados modernos. Em Portugal, orienta e vincula o legislador e demais órgãos públicos, obrigando sempre a uma ponderação das consequências para a natureza das suas decisões, podendo implicar invalidade das mesmas caso não seja respeitado. Ou seja, caso os custos ambientais sejam manifestamente superiores aos benefícios económicos que se possa retirar daquela conduta ou decisão. É assim sempre necessário levar em conta os prejuízos ambientais de condutas económicas sobre pena de inconstitucionalidade.

O desenvolvimento económico e social actual e a satisfação das necessidades do presente não podem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazerem as suas. Por detrás deste princípio encontram-se as ideias de solidariedade não apenas intergeracional, mas também interterritorial.

Autor relevante na teorização deste princípio é GERD WILDER, que teorizou um modelo de três pilares. Com base na protecção dos recursos naturais, sustentam se dois pilares: economia e sociedade. Encontramos aqui um máxime político geral, que implica a conciliação de interesses ambientais, económicos e sociais. É um princípio de orientação internacional e para o futuro.

A tutela ambiental não pode cingir se a uma perspectiva do “aqui e agora” mas deve ser sempre feita numa perspectiva a nível global e futuro, sempre a longo prazo e extra territorial.

ROBERT SOLOW identifica o desenvolvimento sustentável como uma responsabilidade ética das gerações actuais para com as futuras, configurando-o como uma espécie de justiça distributiva entre gerações.

A protecção do meio ambiente deve ser encarada, de certa forma, como um acto de investimento. Citando o autor supra referido:

“There is a sort of dual connection (…) between environmental issues and sustainability issues. The environment needs protection by public policy because each one of us knows that by burdening the environment, by damaging it, we can profit and have some of the cost, perhaps most of the cost, bore by others. (…) And so current environmental protection (…) will almost certainly contribute quite a lot to sustainability.”                                                                                                                                     

Ou seja, a utilização dos recursos naturais actuais não pode ser irracional e sem critério, ao ponto de prejudicar a capacidade de desenvolvimento das gerações vindouras. Deve haver assim uma divisão equitativa da capacidade de produção, entre o presente e o futuro. Entra aqui em consideração a noção que há recursos não renováveis, e o tempo de regeneração dos recursos naturais renováveis nem sempre é totalmente previsível.

Cabe referir que um problema que acompanha estas considerações é o de que a produção futura não depende exclusivamente da nossa política ambiental nacional, mas também da política dos restantes países. Mas esta é uma problemática para o qual deveram ser procuradas respostas em sede de direito internacional.

c.      Princípio do Poluidor-Pagador

O princípio de poluidor-pagador está consagrado na alínea h) do artigo 66.º da Constituição da República Portuguesa, embora existam autores que entendem que esta não é verdadeiramente uma expressão do princípio.

Em termos infraconstitucionais, é previsto na Lei Bases do Ambiente, em sede de responsabilidade civil e penal, de forma subjacente nos artigos 41º e 48º.

A actividade económica e industrial esgota os recursos naturais e tem consequências muitas vezes nefastas para o meio ambiente. Cabe aqui uma breve referência ao conceito de externalidades negativas, ou seja, quando o comportamento dos agentes económicos tem como resultado colateral consequências danosas e prejudiciais para os restantes, pelas quais não é penalizado. Aqui deve o Direito intervir para corrigir e regular a situação que seria, de outro modo, incompatível com os princípios mais básicos.

Assim, os sujeitos económicos que beneficiam de actividades poluentes devem ser responsabilizados pelos custos que essa poluição implica para toda a sociedade.

É assim que se chega à conclusão de que é necessário impor ao poluidor os custos sociais do controlo da poluição que a sua actividade produz. Este princípio pode ser encarado em duas vertentes:

Numa vertente positiva, cabe ao poluidor suportar os custos da sua poluição.

Já numa vertente negativa: Não cabe aos estantes (ou seja, á comunidade em geral) suportar os custos daquela poluição.

Põe se a questão de saber quem é, afinal, o “poluidor”: Nos casos em que o próprio processo de produção é a causa da poluição, será o produtor. Mas e nos casos em que a poluição não provém da produção de um bem, mas do bem em si ou de outros factores, ou nos casos em que há concurso de causas?

Uma recomendação do Conselho Europeu (Recomendação 75/439) clarifica
o conceito de poluidor:  “aquele que degrada directa ou indirectamente o ambiente ou cria condições que levam à sua degradação”.

Outra questão relevante é a de identificar que custos deve o poluidor pagar. A resposta imediata é a de que deverá suportar os custos necessários à reparação dos danos causados.

Assim, devem ser considerados custos tantos os custos directos como indirectos da poluição.

Os custos directos serão os das medidas de prevenção, efectuados em cumprimento de normas jurídicas, suportados pelo próprio poluidor.

Já os custos indirectos abarcam os custos administrativos inerentes ao desenvolvimento de políticas do ambiente, e ainda as despesas públicas com a protecção deste.

Como paga o poluidor?

A Comunicação anexa à recomendação do Conselho Europeu de 1975, indica que a execução do princípio do poluidor-pagador deve ser realizada através de normas e taxas. As taxas incentivam o poluidor a tomar por si próprio medidas necessárias a reduzir poluição. Também redistribuem os custos, visto que o poluidor acaba por suportar a sua parte nas medidas colectivas.

Já os instrumentos normativos impõem ao poluidor que exerça a sua actividade em conformidade com as normas legais e não ultrapasse os níveis de poluição máximos.

Existem ainda vários instrumentos financeiros, como os impostos directos ou indirectos. Estes podem contribuir para que os agentes económicos acabem por levar as suas actividades de forma mais sustentável, a fim de evitarem ser penalizados a nível fiscal.

IV – Os Princípios Ambientais Internacionais

Desenvolvimento Sustentável:

Já presente na declaração de Estocolmo, no seu princípio 2º, foi expressamente consagrada na Declaração do Rio.

É reconhecido na ordem internacional a responsabilidade comum mas diferenciada dos Estados em matéria de protecção do ecossistema mundial.

Principio 3 do rio afirma um princípio de equidade intergeracional, estabelecendo que o desenvolvimento deve ser realizado de forma equitativa entre gerações .

Já o Tribunal Internacional de Justiça defende que “o ambiente não é uma abstracção, mas é bem o espaço onde vivem os seres humanos e de que dependem a qualidade da sua vida e a sua saúde, incluindo para as gerações vindouras.” (parecer consultivo de Junho de 1996).

Em termos de projecção internacional assume especial relevo a exigência de que haja uma exploração racional dos recursos “partilhados”, par além dos recursos que estejam na jurisdição de cada estado.

Prevenção e precaução:

O direito internacional autonomiza os dois princípios.

Prevenção: dado o carácter muitas vezes irreparável das lesões ambientais, impõe se a prevenção das mesmas. As primeiras convenções sectoriais nesta matéria deveram se à preocupação com espécies de fauna e flora ameaçadas, ou de certos espaços delimitados.

Consagrado no art. 21º da Declaração de Estocolmo e no princípio 2º da Declaração do Rio, foi alvo de desenvolvimento pela C.D.I. em 1998 um conjunto de artigos, que dizem respeito à responsabilidade por consequência com impacto negativo de actividades permitidas pelo Direito Internacional.

O princípio da precaução é encarado como uma regra geral de conduta, até diga-se, bastante geral. Implica obrigações para os Estados de conteúdo incerto e vago, passiveis de regras cada vez mais constrangedoras. Está ligado à ideia de prudência.

Foi consagrado pela primeira vez na Declaração de Bergen ( de 15 de Maio de 1990)

As obrigações impostas aos estados dizem-se continuas ( art. 15º da declaração do Rio).

Este principio encontra-se assim fortemente indeterminado, fonte de obrigações também elas largamente indeterminadas. As suas concretizações práticas são indefinidas, mas entre elas reconhecem-se três relevantes:

O princípio da autorização preliminar – implica que, quando em causa actividades que possam causar danos ambientais transfronteiriços significativos, seja exigida que haja autorização prévia para a actividade.

 O princípio da “transparência” – que incumbe os Estados de informar o público e outros estados susceptíveis de ser afectados dos riscos que comporta certa actividade

Obrigação de avaliação do impacto ambiental das actividades- (E.I.E) – É a obrigação de conteúdo mais determinado nesta matéria. Consiste na obrigação de avaliar os riscos dos efeitos além-fronteiras das actividades susceptíveis de causar danos ambientais, devendo ainda ser consultados os outros Estados.

Princípio do poluidor-pagador – tal como n direito português, sobre beneficia de uma actividade que causa lesões ambientais devem recair os custos de reparação.

Inicialmente, o O.C.D.E. associava-o ao princípio de prevenção. É agora expresso em vários instrumentos não só a nível nacional mas também a nível universal. É consagrado no artigo16º da declaração do Rio.

V – Conclusão

Os princípios ambientais consagrados no nosso ordenamento jurídico são mais do que princípios orientadores da tutela do meio ambiente: são princípios norteadores e que vinculam verdadeiramente os órgãos públicos no exercício das suas funções.

Para além disto, fazem parte do núcleo da nossa constituição, sendo verdadeiros limites materiais à sua revisão.

São da mais extrema importância uma vez que tutelam um bem jurídico do qual depende a própria existência do ser humano: o ambiente. Durante séculos o Homem ignorou os efeitos das suas acções no meio ambiente, e só após a industrialização se fez sentir que de facto os recursos não eram inesgotáveis, e o planeta não suportaria o uso completamente desmesurado dos seus recursos por muito mais tempo se este não fosse regulado e racionalizado.

A ambiente, bem acessível a todos e direito de todos, necessita de tutela. E esta tutela não pode ser só a posteriori, pois aliás a reparação dos danos ambientais nem sempre é possível. Aqui entra em acção o princípio da prevenção (que se considera mais proveitoso não se dividir numa vertente ampla e outra estrita).

Para além disto, se é certo que os recursos não são inesgotáveis, o que será das gerações futuras se continuarmos a abusar dos recursos de que dispomos? É isto que está em causa quando se pensa em desenvolvimento sustentável.

Mas a verdade é que é impossível que a conduta humana não tenha qualquer repercussão no meio ambiente. Especialmente numa era industrializada. Assim, será sempre necessário repará-lo. Quem deverá então suportar os custos de tal reparação? O princípio do poluidor-pagador dá-nos a resposta.

Sem estes princípios norteadores, a tutela ambiental nunca seria verdadeiramente efectivada. A preservação do meio ambiente e dos seus recursos é uma tarefa do Estado e um dever dos cidadãos, que nunca se deve descurar.

A principal conclusão a retirar, contudo, é que os princípios ambientais, ainda relativamente novos, têm espaço para crescer. Na verdade, precisão ainda de ser concretizados e desenvolvidos, especialmente no que toca ao princípio do desenvolvimento sustentável e do poluidor-pagador.

Isto tanto em termos nacionais, como universalmente.

Bibliografia

·       Constituição e ambiente, JORGE MIRANDA

·       Verde cor de Direito,  VASCO PEREIRA DA SILVA

·       Conceito económico-jurídico de desenvolvimento sustentável, TASSO ALEXANDRE PIRES CIPRIANO

·       O princípio do poluidor-pagador, ISABEL MARQUES DA SILVA

·       Direito Internacional Público, NGUYEN QUOC DINH, PATRICK DA ILLIER, ALAN PELLET