Protecção do ambiente –
custos de externalidades
Introdução
Como diria o
Professor Dr. Paulo de Sousa Mendes, o progresso é a oitava maravilha do mundo
e, para surpresa de poucos, o progresso traz o seu indesejável agregado, a
poluição. Progresso e poluição são dois conceitos indissociáveis.
A poluição é
então a pedra no sapato do progresso, é o peso necessário a ser carregado pela
humanidade que não consegue prescindir de tantas actividades económicas de que
supostamente depende. O fascínio pelo progresso, impediu o homem de constatar o
efeito devastador que a poluição significa, sendo que inicialmente a defesa do
ambiente era somente defendida por idealistas.
Assim, e neste
seguimento, em 1980, surge uma nova compreensão deste fenómeno, dado a conhecer
por Alfred Marshall, que introduz o conceito de externalidades.
Externalidades, sua definição e relação com o direito do ambiente
O mercado é um
espaço de troca que recorre a um instrumento de comunicação e sinalização: o
preço dos bens e serviços que nele se transmitem. Daqui resulta a necessidade
de um denominador comum na forma de actuação de todos os agentes económicos – o
mecanismo dos preços. Existe, assim, um processo de sinalização que permite às
partes comunicar a sua disponibilidade para procederem a trocas, assegurando
que os recursos sejam afectados aos indivíduos que lhe atribuem maior valor.
Mas sendo o mercado
uma estrutura imperfeita, Marshall constatou que, ocasionalmente, o preço de
mercado dos bens pode não reflectir totalmente os custos ou benefícios
decorrentes da sua produção ou do seu consumo. Assim, pode ocorrer que o preço
dos recursos não seja um fiel indicador do seu valor, levando os agentes
económicos continuem a utilizar um bem mesmo quando o custo gerado supere a sua
utilidade individual. Nesse caso, a fixação do nível de produção/consumo não
será já orientada pelo custo real do recurso.
Decorre daí, o
conceito de externalidade sempre que uma actividade de produção ou consumo de
um bem afecta outrem, que não o compra, consome ou sequer utiliza,
independentemente da sua vontade e da vontade de quem produz. Esses efeitos
podem ser benéficos (gerando um incremento de bem-estar sem que quem o causa,
receba a devida compensação), ou podem ser maléficos (no caso de perda de
bem-estar, sem que o lesado receba uma indeminização).
Ao contrário do
que se possa pensar, o direito do ambiente também se mostra relevante no que
toca à matéria sobre externalidades. A questão remete-se para a existência de livre
acesso aos bens ambientais. Com efeito, não havendo um regime de exclusividade,
cada indivíduo procura o seu bem-estar pessoal, levando a uma afectação dos
recursos naturais sobreóptima, demonstrando que a falta de limitações ao uso
privado dos recursos naturais e a irresponsabilidade pela sua degradação
conduzem a um profundo conflito entre o interesse de cada indivíduo e o
interesse geral da sociedade.
Desta forma, a
presença de externalidades leva os agentes a tomar opções ineficientes (ou não
socialmente óptimas). E o Estado, procurando corrigir esse efeito, pode
recorrer ao lançamento de um imposto (caso das externalidades negativas) ou de
subvenções (externalidades positivas), ambos aptos a internalizar os custos
sociais transformando-os em custos de produção ou de consumo do bem lesivo do
ambiente. O imposto terá o objectivo de produzir a distribuição óptima dos
recursos.
Deve enfatizar-se
que só faz sentido a existência de um duplo dividendo caso o tributo ecológico
seja susceptível de gerar receitas relevantes[1].
Contudo, estes instrumentos apresentam uma limitada capacidade devido à
elasticidade fiscal das actividades poluentes tenderem a ser relativamente elevadas,
constituindo um imposto sobre a energia e o dióxido de carbono uma excepção.
Um dos grandes
desafios que o Direito encontra nos dias de hoje é a no que toca à definição da
titularidade dos bens naturais. Sendo um facto que se pode fazer uso do
funcionamento do mercado para se evitar a perturbação e a destruição do
equilíbrio ecológico que o livre acesso favorece. Não se pode ignorar que os
componentes ambientais têm a sua natureza como bens públicos – artigo 84º CRP.
É ponto assente
a necessidade do Estado intervir nestas situações, corrigindo as limitações do
mercado, chamando a si a gestão do bem comum ou criando normas jurídicas que
conduzam os indivíduos a ter comportamentos desejáveis (incluindo como
intervenção indirecta o facto de se regular que despesas, públicas ou privadas,
necessárias ao controlo da poluição devem ser suportadas por quem as causa –
principio do poluidor pagador, adoptado pela OCDE em 1972). Esta intervenção
tem como objectivo repôr a eficiência económica, limitando a actuação daquele
que continua a produzir danos, consideráveis, a terceiro ou, pelo menos,
compensando através de uma justa contrapartida pelo benefício que lhe cede.
Problemática das externalidades ambientais
Após a
identificação do problema, a dificuldade estará em saber qual a melhor maneira
de resolver tal questão, garantindo que os prejuízos que advêm para a
colectividade da actividade desenvolvida pelos poluidores sejam suportados por
estes verdadeiros “custos de produção”, de tal forma que as soluções dos
agentes económicos acerca do nível de produção se situem num ponto que permita
a manutenção do equilíbrio ecológico (situação que é pouco concretizada na
prática).
Relativamente ao
tema em causa, há duas grandes correntes ideológicas:
- Defesa que o
mercado falha porque não há uma definição clara de propriedade;
- Defesa que o
mercado falha porque não há regulamentação estatal quanto à utilização de
bens públicos.
A solução
relativamente às duas correntes ideológicas prende-se, quanto à primeira, com a
negociação directa e, no segundo caso, com a regulamentação, realizada pelo
Estado, quanto ao regime de acesso aos bens.
Teorema de Coase e suas debilidades (solução ideológica que defende a
negociação directa) – uma breve referência
O teorema de Coase
tem como essência o pressuposto de que caso se ponha em prática um acordo que
beneficie ambas as partes, então qualquer definição inicial dos direitos de
propriedade levará a um resultado eficiente.
O que Coase
tenta encontrar é um “nível óptimo de poluição”, caso em que o desenvolvimento
económico teria de ser contido de forma irrestrita.
Assim, esta
solução não deixa de ter os seus inconvenientes:
- Do ponto de
vista ambiental, o Teorema pode fazer com que se fique pela problemática do
pagamento de uma compensação aos lesados. Sendo que tal solução até pode ser a
mais eficiente para os mercados mas não servir propriamente os objectivos de
tutela ambiental;
- Este pode,
praticamente, ignorar o factor tempo, onerando as gerações futuras;
- Em momento
algum, refere a problemática dos recursos existentes não serem todos de
apropriação privada.
Apesar destas
limitações, esta teoria serviu de impulso para uma nova abordagem aos custos sociais,
diferente da típica solução de intervenção do Estado, sendo um estímulo a novos
métodos de controlo de poluição.
·
Necessidade
de uma nova abordagem jurídica aos recursos naturais
No Teorema de
Coase a resolução da questão das externalidades ambientais negativas era
possível de ser realizada através de transacções operadas no mercado. Para que
tal suceda, basta que os direitos de propriedade estejam suficientemente
definidos e que o custo de transacção seja baixo ou zero – quanto mais elevados,
mais onerosa se tornará a aquisição de um direito a poluir.
A debilidade é
notória quando estão em causa situações de propriedade comum. Assim, o grande
desafio reside em definir a titularidade dos bens, e tentar que não se continue
a ignorar a natureza dos bens públicos de determinados bens ambientais. Na
Constituição, à luz do artigo 84º, estão elencados os bens de domínio público, cuja
a propriedade não pode ser entregue a
particulares nem mesmo a empresas públicas, sendo bens que pertencem a todos (não
sendo susceptíveis de exclusão).
Desde cedo que a
tutela dos bens ambientais foi pensada em torno de uma ideia de domínio público,
contudo, esta é frágil, e o receio de apropriação pública do bem ambiental foi
sempre um risco eminente e existente. E a verdade é que o conceito de
propriedade continua a levar à utilização em benefício individual. Contudo, a
jurisprudência evoluiu e hoje já se reconhece que as normas de protecção da
natureza e dos recursos naturais não podem ser violadas pelo normal exercício
dos direitos de uso e fruição dos proprietários (acolhimento legal ao abrigo do
artigo 1305.º do CC).
A verdade é que,
apesar de algumas melhorias quanto à protecção da natureza e recursos naturais,
os mecanismos financeiros que instigam aos ganhos individuais continuam a
limitar, em grande escala, a actuação em prol de um ambiente mais próspero.
Conclusivamente,
a própria delimitação da definição de propriedade não basta para proteger os bens
ambientais.
Destarte, apesar
do individualismo financeiro de Coase não ter prevalecido, é necessário um
compromisso mais sério por parte do Estado, sendo indispensável que este venha
a intervir e a corrigir as limitações do mercado.
As vantagens dos tributos ambientais na internalização dos custos sociais
– o intervencionismo estatal
Contrariando a
ideia de que as despesas, públicas e privadas, necessárias ao controlo da
poluição devem ser suportadas por quem as causa, o Estado pode chamar a si a
gestão do bem como, ou indirectamente, pode criar normas jurídicas que conduzam
a conduta do indivíduo.
O princípio do
poluidor-pagador (PPP), que tem origem na Recomendação da OCDE de 26 de Maio de1972, é um princípio
subjacente aos tributos ambientais, pelo que devem ser imputados aos poluidores
todas as despesas suportadas pelas entidades públicas para desenvolver o
ambiente a um estado aceitável.
Este princípio refere que “o poluidor deve suportar as
despesas da tomada de medidas de controlo da poluição decididas pelas
autoridades públicas para assegurar que o meio ambiente se mantenha num estado aceitável”. O artigo 174º nº 2
do Tratado da União Europeia indica que a Comunidade prossegue os seus
objectivos ambientais tendo em conta o princípio indicado. A nível interno, a
Constituição da República Portuguesa impõe ao Estado a tarefa de assegurar a
compatibilidade entre a Política Fiscal e o desenvolvimento ambiental, com a
devida qualidade de vida.
O princípio do Poluidor Pagador é visto como a matriz
da responsabilidade ambiental. Visa responsabilizar o agente económico pelos
danos causados à comunidade, resultantes do exercício de uma actividade
poluente. A finalidade não é somente compensar as ofensas ao ambiente, sim
levar os agentes económicos a minimizarem os riscos inerentes às suas
actividades poluentes, como nos indica a Directiva 2004/35 de 21 de Abril de
2004 “o princípio fundamental da presente directiva deve portanto ser o da
responsabilização financeira do operador, cuja actividade tenha causado danos
ambientais ou a ameaça iminente de tais danos, a fim de induzir os operadores a
tomarem medidas e a desenvolverem práticas por forma a reduzir os riscos de
danos ambientais”
O Poluidor concretiza a denominação do princípio ao
pagar de uma das seguintes formas: ou suportando os custos das medidas que
adopte para reparar os danos ou evitá-los, caso seja essa a situação;
suportando os custos das medidas tomadas, não por ele, mas por Estado ou
terceiro; ou suportando as garantias financeiras constituídas para reforço da
responsabilidade ambiental, podendo como outra opção, pagar a taxa de 1% sobre
cada garantia financeira dada para reforço da responsabilidade ambiental.
Tal princípio é dominado
por um objectivo de equidade e de justiça distributiva, sendo justo que os
poluidores paguem mais para a conservação do ambiente, uma vez que estão na
origem do problema, e que dispõem, à partida, de mais meios financeiros. Diga-se que o dever de
prevenção e reparação surge a título imediato, não necessitando de ser exigido,
nasce por si, após a consumação da infracção. [2]
Adicionalmente,
quando haja a presença de externalidade que levem os agentes a opções
ineficientes, o Estado recorre ao lançamento de um imposto (externalidade
negativa) ou a subvenções (externalidade positivas); ambos aptos a internalizar
os custos sociais, transformando-as em custos de produção ou de consumo do bem
lesivo do ambiente. O objectivo primordial será produzir a distribuição óptima
dos recursos – princípio da eficácia ecológica do imposto. Contudo, uma coisa é
certa, o Estado pode utilizar receitas geradas pelo imposto para baixar outros
tributos, também eles determinativos dos comportamentos de
produtores/consumidores – sendo uma distorção no mercado.
Sendo que
conciliar o desenvolvimento económico com a sustentabilidade ambiental, é um
dos objectivos maiores, e apesar dos inconvenientes provenientes do PPP,
continua a parecer ser este, uma das condutas mais adequadas em sede de
conservar tal equilíbrio.
As externalidades
negativas. Quem pagará a “factura ambiental”?
Contudo, e
apesar do PPP, as falhas de mercado caracterizadas, revelam custos ambientais consequentes
da utilização desequilibrada que os bens ambientais têm sido alvo. Tais custos,
denominados custos sociais marginais, são instituídos por Alfred Marshall, no
final do século XIX, sendo também denominados externalidades (já supra
referido). A mais conhecida externalidade a nível ambiental é, sem dúvida, a
poluição. Esta constitui-se uma das externalidades negativas decorrente da
produção de bens – poluidor-pagador.
Nos dias de
hoje, quer se trate de externalidades negativas, quer de externalidades
positivas, o resultado será o mesmo: não há espaço a pagamento, porque quem
polui não paga o preço pela poluição. Há uma transferência de custos e de benefícios
no âmbito social a preço zero.
A poluição é uma
externalidade traduzida em fumos (poluição atmosférica), ruídos (poluição
sonora), resíduos, tóxicos e não tóxicos, que se introduzem nos solos, na
atmosfera e nas águas. Assim,
esta noção traduz-se num conjunto de subprodutos da actividade produtiva que o
preço dos bens produzidos não reflecte.
Quem paga a
“factura ambiental”[3] fica por
revelar. A resposta, inspira-se na profunda necessidade de fixar o montante da
factura. Este montante deve ser encontrado através do custo marginal social dos
bens ambientais e do custo marginal privado.A complexidade de calcular este montante passa pela necessidade de abranger não só custos presentes, mas também custos passados e futuros. Assim, a referida “factura” adquire um carácter intertemporal e o conhecimento para determinar a quantia precisa, entra no campo das incertezas, que a mente humana não consegue dominar absolutamente.
Sendo que a
economia trata a poluição como um “by product” da cadeia produtiva, tradicionalmente
compreendido como algo a que não correspondia a um preço, esta era alheia à
relação produtor-consumidor dos bens produzidos. A poluição passou, com a
divulgação dos resultados da ciência ecológica, a ser vista como um custo de
produção sendo uma externalidade negativa ou um custo marginal dos produtos.
Realça-se que,
de facto, saber quem paga a “factura ambiental” configura uma problemática
actual que provem do delinear das externalidades negativas, resultantes da
produção de bens necessários à economia de bem-estar que a modernidade criou.
Assim, é
totalmente necessário perceber quem paga esta “factura”, sendo uma questão de
relevância para a sustentabilidade ambiental.
Na
sustentabilidade ambiental pesam as questões sobre a conexão entre o desenvolvimento
económico e consequentes custos marginais, nunca integralmente absorvidos pela
geração que consome os produtos que lhes dão origem, e ainda a preservação da
qualidade do ambiente, consubstanciando-se pelos ciclos de vida que sustenta e
pelos recursos de que a Terra dispõe (nomeadamente energéticos). A
sustentabilidade ambiental espelha-se nesta interrogação que se renova com o
acréscimo de conhecimentos sobre o comportamento ambiental e que se renova
igualmente, com o esgotamento e escassez dos bens que o compõem, principalmente
quanto à perda de biodiversidade.
Assim, a escolha
passará pelo equilíbrio em que nem o desenvolvimento económico pode ser
irrestrito ou ilimitado, à custa do bem ambiente, nem a estagnação económica
pode ser causada pela intocabilidade do bem ambiente.
A solução está,
concretamente em conciliar o desenvolvimento económico com a sustentabilidade
ambiental, garantindo assim, uma natureza duradoura do desenvolvimento, que
permite proteger e ressalvar as gerações futuras.
Não se pode
ignorar que o fenómeno das alterações climatéricas, causadas por uma lógica de
bem-estar presente à custa da qualidade ambiental futura, é uma problemática
que afecta as gerações futuras e que depende, em grande medida, de decisões das
gerações presentes. Tal afirmação faz reflectir até que ponto não um verdadeiro
poder desigual entre as gerações presentes, que tudo podem remediar, e as
gerações futuras, que pouco poderão fazer. É a geração presente que decide, a
cada dia, o futuro do amanhã.
Desta forma, as
gerações presentes têm o dever de corrigir essa desigualdade de poderes,
reconhecendo os seus deveres perante as gerações futuras, encontrando um equilíbrio
justo.
Cabe assegurar
que elas irão dispor das mesmas escolhas que as gerações presentes, sendo o
princípio da equidade intergeracional (referência no artigo 10.º/1 da LEO – Lei
de Enquadramento Orçamental) uma bandeira que permite ressalvar as gerações
futuras quanto ao acesso à biodiversidade e aos recursos naturais. Apenas salvaguardando
estes dois bens, se conseguirá proteger a vida futura.
A equidade
intergeracional, desenvolvimento sustentável, solidariedade, são noções que
designam um só propósito, o propósito de preservar a vida. Cada Homem tem
direito de nascer, de usar os mesmos recursos, enquanto recursos de todos, e de
morrer, deixando espaço a que novos seres humanos possam vir a usufruir dos
mesmos bens.
Concluindo este
trabalho, e tendo em conta os vários autores lidos, não poderá deixar de se
afirmar que a liberdade de cada ser humano reflecte uma responsabilidade sobre
o futuro. Esta responsabilidade traduz-se em cada um procurar utilizar cada
recurso natural com a maior utilidade e eficiência sem pôr em causa a
sobrevivência de gerações vindouras. E caberá ao Estado intervir, sempre que a
liberdade do indivíduo puser em causa tal princípio, pois é através da regulamentação
e das externalidades que se poderá manter o equilíbrio (ainda demasiadamente
frágil) que existe entre o interesse económico e o direito ambiental.
[1] CLAUDIA
DIAS SOARES
[2] Como exemplo da aplicação do princípio,
temos o artigo 24º nº1 c) da Lei de Bases do Ambiente, que nos fala de resíduos
e efluentes. O artigo 6º do DL 293/97 de 9 de Setembro diz que “custos de
gestão dos resíduos serão suportados pelo respectivo produtor”. Esta norma
afirma que a colocação de resíduos em aterros dá-se por força do pagamento de
uma taxa, numa vertente de suportar os custos por essa actividade, bem como
estimular a sua redução.
[3] MARIA DA
GLÓRIA F.P.D. GARCIA, “O lugar do direito na protecção do Ambiente”
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