Trabalho de Direito do Ambiente

 As situações de emergência ambiental- Lei de Bases do Ambiente e o Estado de Necessidade no âmbito do Direito Administrativo

Mariana Côrte-Real Afonso e Cunha

Nº 18283, 4º ano, subturma 2

ÍNDICE

As situações de emergência ambiental - Lei de Bases do Ambiente e o Estado de Necessidade no âmbito do Direito Administrativo:

A)     Problema …………………………………………………………………………………………………………………… pág.2

B)      Figuras ………………………………………………………………………………………………………………………. pág. 2

C)      Regime ………………………………………………………………………………………………………………………. pág. 3

D)     Procedimento ……………………………………………………………………………………………………………. pág. 5

E)      Estado de Necessidade ……………………………………………………………………………………………… pág. 6

F)      Consequências Jurídicas …………………………………………………………………………………………….. pág. 7

1)      Colisão com a Livre Iniciativa Económica ……………………………………………………………… pág. 7

2)      Responsabilidade da Administração por Actos de Gestão Pública ……………………….  pág. 8

3)      Recorribilidade Judicial dos Actos Praticados em Estado de Necessidade ……………  pág. 10

G)     Conclusão …………………………………………………………………………………………………………………… pág. 10

As situações de emergência - Lei de Bases do Ambiente e o Estado de Necessidade no âmbito do Direito Administrativo

A)     Problema:

Neste trabalho vou proceder ao breve estudo sobre as situações de emergência previstas na Lei de Bases do Ambiente, daqui em diante designada como LBA (Lei 11/87 de 7 de Abril, alterada pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro).

Estas estão previstas nos artigos 34.º, 35.º e 36.º da LBA e a sua análise parece-me oportuna uma vez que, na minha opinião, cada vez surgirão mais situações de iminente ou efectiva degradação ambiental, que vão exigir mecanismos de resposta imediata que combatam essas agressões ambientais.

É ainda importante relembrar a título de introdução, ainda que esse não seja a questão central do tema, que a LBA possui um carácter densificador da “Constituição Ambiental e tem valor jurídico reforçado, dada a sua característica jurídico-formal de leis de bases.

Vou tratar das figuras, do regime, do procedimento e das consequências das situações de emergência.

Por outro lado, far-se-á ainda uma referência à figura do Estado de Necessidade no âmbito do Direito Administrativo.

B)      Figuras:

Os artigos enunciados dividem-se em três ou cinco situações com consagração normativa.

Três, se tivermos em conta uma divisão em: declaração de zonas críticas e situações de emergência (artigo 34.º), redução e suspensão de laboração (artigo 35.º) e ainda a transferência de estabelecimentos (artigo36.º). E cinco se considerarmos: zonas críticas, situações de emergência, redução de laboração, suspensão de laboração e transferência de estabelecimento.

Quanto ao elemento histórico, que presidiu à elaboração deste diploma, há que ter em conta os trabalhos preparatórios, ainda que os projectos 79/IV e 105/IV fossem os primeiros a fazer referência às situações de emergência, fizeram-no com o mesmo conteúdo, pelo que foi o projecto 12/IV que teve um maior contributo para o texto final, consagrada uma extensão de meterias mais abrangente, nomeadamente com a introdução da problemática da transferência de estabelecimentos. Este último projecto contribuiu ainda para a perspectiva objectiva consagrada na LBA quanto à declaração de zona crítica ou de situação de emergência. Estas figuras passaram assim a poder ser accionadas quando haja uma violação objectiva da qualidade ambiental, ou a previsão, ainda não verificada dessa ocorrência.

Quanto ao elemento sistemático, parece que o artigo 34.º que, naturalmente, precede o artigo 35.º e 36.º, trata da declaração das figuras de zona crítica ou situação de emergência e que por isso tem de ser analisada num primeiro momento. Analisando-se num segundo momento, as consequências do seu accionamento, nomeadamente, a redução e suspensão da laboração ou transferência de estabelecimento, previstas nos artigos 35.º e 36.º. Parece tratar-se de uma lógica sequencial, uma vez que estão integradas no capítulo V, “licenciamento e situações de emergência”. Não se tratando de licenciamento, pois este é tratado no artigo 33.º precisamente sob a epígrafe “licenciamento”, e pela sua disposição logo após o artigo da declaração de zonas críticas e situações de emergências, só podemos considerar estas figuras previstas nos artigos 35.º e 36.º, consequências, medidas correctivas para fazer face à situação que deu causa à declaração.

Subscreve-se assim a opinião de Gomes Canotilho, quando refere que estamos perante exemplos de actos administrativos, nomeadamente no que concerne ao disposto no artigo 34.º, enquanto o n.º 1 do artigo 35.º e artigo 36.º, constituem verdadeiros exemplos de mecanismos de reacção[1].

C)      Regime:

Quanto aos requisitos da declaração de zona crítica ou de situações de emergência, prevista no artigo 34.º, temos de saber qual o preenchimento normativo imposto para se poder afirmar que estão reunidas as condições expostas para essa declaração e deste modo poder accionar as medidas de correcção constantes dos dois artigos seguintes das LBA.

No artigo 34.º estamos perante 3 situações distintas, a saber: a declaração de zonas críticas, que se prenderá com a salvaguarda da saúde humana ou do ambiente, no geral, artigo 34.º, n.º  1; a declaração de situações de emergência, que circunscreve o accionamento da figura à existência de poluição (a qual constitui um dos três componentes ambientais humanos, de acordo com a tipologia da LBA no seu artigo 17.º, n.º 3), considerando relevante o seu efeito na qualidade do ambiente (artigo 5.º, n.º 2, alínea e) da LBA), 34.º, n.º2. Como tal, o n.º 1 trata de situações mais vastas e mais gravosas e o n.º2 de situações mais restritas.  

Já quanto ao n.º 3 do artigo 34.º, este refere-se também aos índices da poluição, mas com a especificidade de que só pode ser accionado nos casos de acidente e quando estes provoquem aumentos bruscos e significativos dos índices de poluição permitidos ou que, pela sua natureza façam prever a possibilidade desta ocorrência. Assim sendo, este n.º 3, ainda que tratando da mesma problemática do n.º 2, a poluição, a verdade é que estabelece uma lógica diferente tanto desse n.º 2 como do n.º 1, uma vez que tem por base uma causa imprevista, um acidente.

Apreciando agora o n.º 1 e n.º 2 do artigo 34.º em especial, que são os que mais relevam para este comentário, uma vez que quando há um acidente, encara-se com mais naturalidade as medidas tomadas para fazer frente a essas situações, enquanto que, nos outros casos a situação pode revelar-se mais complicada, uma vez que até as causas de intervenção serão menos “palpáveis” para quem são impostas as medidas correctivas, note-se que estão em causa diversos interesses, como falaremos mais à frente.

Neste sentido e quanto a estas situações importa referir que tanto uma como a outra podem ser accionadas em duas circunstâncias diferentes, a primeira quando haja uma efectiva agressão ao ambiente, por violação de normativo regulamentar que justifique a declaração de zona crítica ou de situação de emergência, trata-se de uma apreciação objectivo – quantitativa e a segunda, quando se está perante a possibilidade de ocorrência de uma violação ambiental, mas apenas uma forte probabilidade e ameaça e não a violação concreta, trata-se de uma apreciação subjectivo -qualitativa, de uma situação de perigo potencial.

Como tal, quanto à apreciação objectivo - quantitativa, tem-se por base os chamados “standards ambientais”, constantes normalmente em quadro anexo ao diploma legal em questão. Já a apreciação subjectivo - qualitativa, faz-se com recurso a conceitos indeterminados, para que perante a situação concreta ser equacionado o melhor juízo de valor e agir nessa conformidade, com o fim de protecção da qualidade ambiental.

Quanto às medidas para fazer face às situações problemáticas, parece que caímos no domínio da discricionariedade da Administração, assistindo-lhe a possibilidade de escolha e implementação de medidas, desde que adequadas a fazer face a essas situações.

Considera-se assim que se criou um quadro de definição do exercício de um direito de excepção, em que se impõe a intervenção do Estado, por um mecanismo de resposta imediata, quando se verifiquem certas circunstâncias de iminente ou efectiva degradação da qualidade ambiental, que justificam medidas que se pautam nomeadamente pela necessidade, adequação, excepcionalidade e também pela proporcionalidade (estes requisitos vão ser analisados infra, no âmbito do regime Administrativo do estado de necessidade).  

D)     O procedimento:

Quanto à declaração de zona crítica, artigo 34.º, n.º 1, a lei é clara quanto à competência para accionar este mecanismo. Cabe ao Governo declarar tais zonas e cometer à protecção civil a sua implementação no terreno.

Já quanto à declaração de situação de emergência, artigo 34.º, n.º 2, apenas se prevê a sua declaração, mas sem se indicar a quem compete fazê-lo, nem tão pouco qual o organismo que coordena a sua operacionalização. Quanto a esta questão há duas interpretações possíveis.

Uma primeira, que defende que a competência cabe igualmente ao governo, por analogia com o artigo 34.º, n.º 1, até porque o artigo refere na sua última parte que a acompanhar a declaração devem ser indicadas as “(…) actuações específicas, administrativas ou técnicas, para lhes fazer face, por parte da administração central e local (…)”, o que pode fazer parecer que se impõe uma articulação inter-orgânica e como tal competiria ao Governo a emitir a declaração com as respectivas indicações.

Por outro lado e seguindo outra interpretação, a verdade é que o legislador, consagrou expressamente a competência do Governo especificamente no n.º 1 e não o fez no geral, por outro lado, como já vimos o n.º 1 aplica-se a casos mais vastos e gravosos e o n.º 2 a situações mais estreitas e menos gravosas, como tal, o legislador ao não estipular expressamente a competência no n.º 2, tinha a intenção de traduzir esta graduação valorativa diferente. Sendo que a segunda situação é menos intensa, menos gravosa, como já se viu quanto ao regime subjacente à mesma, o legislador quis que a declaração de emergência fosse assumida pelo organismo da Administração competente em razão da matéria e já não pelo decisor político.

Esta última solução parece-me coerente tendo em conta a própria diferença de regimes consagrada pelo legislador.

Para a declaração de situação de emergência prevê-se ainda a obrigação de esclarecimento da população afectada, dado que é uma situação excepcional, que invoca assim os princípios de informação e participação dos particulares, que são estruturantes da tutela jurídico -ambiental.

Não existe, no entanto, indicação legal quanto à forma de esclarecer a população, poderá considerar-se pois, que tal consubstanciará uma prerrogativa discricionária da Administração, a quem competirá optar pelo meios a utilizar, consoante a complexidade e especificidade da situação concreta. De todo o modo, esta prestação de informações é uma obrigação legal, que a Administração terá de cumprir.

E)      Estado de Necessidade

Sendo que considerámos um direito de excepção, cabe dizer que a legislação de excepção ambiental referida é obviamente a que se aplica em primeiro lugar no âmbito do Direito do Ambiente, cabendo contudo ao quadro legal administrativo de excepção uma aplicação subsidiária.

Como introdução a esta figura cabe ainda referir que a figura do estado de necessidade, a possibilidade de se sair excepcionalmente das regras estabelecidas, com o fim de salvaguardar um bem precioso protegido pelo Direito, é algo que sempre existiu, tendo sido assumido historicamente por J. Lemarque, para além de que se manifesta em diversos ramos do Direito, quer na esfera do Direito Privado, quer na do Direito Público.

Neste âmbito e para não nos alongarmos excessivamente, vamos analisar os traços gerais da figura do estado de necessidade no âmbito do Direito Administrativo, que é o que especialmente nos importa quanto a esta questão, dado o contributo decisivo deste ramo do Direito à protecção ambiental e ao Direito do Ambiente.

O Código do Procedimento Administrativo, consagra esta figura no seu artigo 3.º, n.º 2. Este artigo valida os actos praticados em estado de necessidade, garantindo a respectiva indemnização aos administrados, mas exigindo que o recurso a tal mecanismo constitua o único meio para alcançar o resultado em questão. É opinião dominante na doutrina que se deve fazer uma interpretação ampla deste preceito, no sentido de que a possibilidade de desrespeito dos procedimentos aplicáveis não deve cingir-se apenas as normas do respectivo Código, mas configurar uma verdadeira excepção aos princípios norteadores da actividade administrativa.

O estado de necessidade será assim e na minha opinião uma “legalidade excepcional” como refere André Gonçalves Pereira[2], fazendo ainda, por isso, parte do bloco da legalidade. Trata-se de uma actuação excepcional que pode implicar legitimamente um desvio relativamente às normas sobre competência, normas sobre formalidades, normas sobre o conteúdo dos actos e inexecução de sentenças administrativas.

A identificação da situação de necessidade, nem sempre de determinação fácil, radica na combinação do elemento fáctico, a situação concreta a analisar, existência ou não de perigo efectivo, com o elemento teleológico, o fim colectivo a salvaguardar. Figurando como limite e medida da acção praticada em estado de necessidade, a devida adequação e proporcionalidade.

Serão assim pressupostos que originam a verificação do estado de necessidade[3]: a excepcionalidade da situação, impossibilidade de dar resposta a tal situação pelos meios normais da Administração; urgência da actuação administrativa, fundamental a resposta imediata em tempo; e natureza imperiosa do interesse público a defender, legitimação da actuação administrativa que sacrifica o princípio estrito da legalidade.

Para concluir e ainda quanto aos limites impostos à Administração, o princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 5.º, n.º 2 do CPA, é ele mesmo um limite à actuação da Administração, nomeadamente, um limite interno da discricionariedade administrativa, uma vez que constitui uma obrigação desta a prossecução do fim visado pelo legislador, com o menor sacrifício possível dos interesses juridicamente tutelados dos particulares.

Este princípio divide-se tradicionalmente em três subprincípios: o princípio da adequação traduz-se na apreciação, ainda que em abstracto, se os meios a utilizar pela Administração são os melhores para a satisfação do fim em causa; princípio da necessidade, que vem conferir qual a medida do sacrifício das posições dos particulares para a indispensabilidade do fim a prosseguir pela Administração. E por fim, o princípio da proporcionalidade em sentido estrito, que corresponde à noção de equilíbrio entre o sacrifício imposto ao particular e a vantagem, em função desse sacrifício, alcançada pelo interesse público e obtida por uma ponderação concreta de valores.

Do que ficou exposto podemos falar numa figura de “estado de necessidade ambiental”, cujo regime e requisitos, são coincidentes com este regime geral de estado de necessidade no âmbito do Direito Administrativo.

F)      Consequências Jurídicas

1)       Colisão com a Livre Iniciativa Económica

Este é um direito Constitucionalmente consagrado no artigo 61.º da CRP. De acordo com o preceito constitucional, este direito exerce-se tendo em conta o interesse geral e como tal tem de ser devidamente enquadrado no quadro social em que se desenvolve.

Assim sendo, é possível, que a causa justificativa ou motivadora da declaração de estado de necessidade ambiental surja no desenvolvimento de determinada actividade, devidamente planeada e licenciada, mas que em virtude de determinadas vicissitudes, posteriores ao momento do respectivo licenciamento, seja susceptível de conduzir a uma ameaça à respectiva comunidade. A intervenção da Administração é justificada, pois a tutela ambiental e no geral os acto autorizativos têm carácter procedimental dinâmico estando, como tal, sujeitos ao controlo e fiscalização por parte desta.

Assim sendo estamos perante uma colisão de direitos. Por um lado temos a Livre Iniciativa Económica, artigo 61.º da CRP e o Direito de Propriedade, artigo 62.º da CRP e por outro lado, temos o Direito ao Ambiente, artigo 66.º da CRP.

Como refere Vasco Pereira da Silva, trata-se de uma realidade muito própria do Direito do Ambiente, pela qual resulta uma relação multilateral, assente na defesa do ambiente, conjugado com a livre iniciativa económica e articulado com o direito de propriedade. Considerando o autor que “a multilateralidade é grande característica do Estado Pós-Social, com decisões típicas da Administração prospectiva ou prefigurativa não têm um relacionamento bilateral, mas afectam uma multilateralidade de sujeitos”[4].

Estando perante interesses diversos, as questões têm então de ser resolvidas casuisticamente com recurso ao princípio da proporcionalidade, princípio Constitucional de aplicação transversal e norteador da actividade Administrativa, artigo 5.º, n.º 2 do CPA, que tem grande importância no Direito do Ambiente, dados os múltiplos interesses que sucessivamente se contrapõem.

2)      Responsabilidade da Administração por Actos de Gestão Pública

A segunda consequência que resulta da prática de um acto em estado de emergência, quer no geral, quer de origem ambiental, é o correspondente dever de indemnizar, como resulta do artigo 3.º, n.º 2 do CPA, de acordo com os termos gerais da responsabilidade da Administração e do DL 48 051, em especial no artigo 9.º, n.º 2.

Trata-se de um mecanismo de ressarcimento dos particulares pela onerosidade causada pela conduta pública necessária e urgente, ditada pela necessidade imperiosa de uma actuação eficaz, a qual visou salvaguardar o interesse colectivo de protecção ambiental, mas alcançando-o à custa do sacrifício de interesses particulares.

Note-se que a inobservância dos pressupostos do estado de necessidade, vai fazer com que a Administração tenha de ressarcir os particulares não por factos lícitos, mas sim por factos ilícitos.

É opinião de certos autores como Maria José Rangel de Mesquita[5] e Freitas do Amaral[6], que o mero prejuízo não motiva a obrigação de indemnizar, ela é motivada por um prejuízo “qualificado”, que ultrapasse o habitual e portanto que tenham uma dimensão significativa.

Apesar da referência do dever de indemnizar o agente económico, a verdade é que, como já foi referido, as relações ambientais pautam-se pelo seu carácter complexo, designadamente a sua vertente multilateral, como tal o dever de indemnizar da Administração não se esgota com a indemnização ao agente económico, havendo um alargamento a um conjunto mais vasto de sujeitos, nomeadamente quando ocorre um acidente que afecte uma comunidade.

Como refere Vasco Pereira da Silva “(…) a indemnização pelos prejuízos causados em situações de emergência “encaixa que nem uma luva” às situações de “estado de necessidade ambiental” (v. g. desastre numa central nuclear, derramamento de petróleo no mar). Nesses casos, as autoridades públicas são responsáveis pelos prejuízos causados a terceiros pelas medidas impostas a pôr termo a esse estado de necessidade.”[7]

Cabe ainda dizer, que esta indemnização não abrange todos os prejuízos verificados em seguida ao facto danoso, mas apenas os que se mostrem por ele produzidos. Como tal, pode haver situações em que o particular fique excessivamente prejudicado, por exemplo, quando a Administração adopte a medida de transferir o estabelecimento, nos termos do artigo 36.º e a indemnização não assegure a competitividade da manutenção da actividade.

Como tal, pode nestes casos serem exigidas outras medidas como recorrer-se a uma adaptação progressiva às novas exigência ou conceder-se medidas de apoio como subsídios, benefícios fiscais, etc. Devem ser criadas condições de modo a não conduzir à extinção as actividades até então existentes.

Tal não significa no entanto, que se financie desmesuradamente e sob pretexto ambiental, as actividades económicos. Lembre-se que estas são situações excepcionais e visam somente uma ponderação proporcional dos interesses que se opõem.

Pelo contrário, deve haver uma cada vez maior sensibilização e responsabilização dos agentes económicos, numa lógica de internalização de custos externos, há que assumir que há bens que são da colectividade e portanto há que suportar os custos tanto da prevenção como da correcção das perturbações causadas ao ambiente. Só assim será possível a consagração plena do Princípio do Poluidor Pagador.

3)       Recorribilidade Judicial dos Actos Praticados em Estado de Necessidade

Sem prejuízo de ter existido uma preterição de certas formalidades, a prática imediata destes actos é essencial para a satisfação do interesse público que, caso não seja executado de forma imediata, pode comprometer irremediavelmente a defesa desse mesmo interesse público.

Assim, em função da lesividade desses actos administrativos, os actos praticados em estado de emergência, são recorríveis[8].

Portanto, na realidade ambiental há toda a margem para o particular que não se conforme com a medida decretada pela Administração, recorrer dessa decisão, nomeadamente por considerar desproporcional a medida adoptada, relativamente à ameaça que a actividade revestia para a tutela ambiental.

G)     Conclusão

Conclui-se, que os mecanismos previstos no artigo 34.º da LBA são muito relevantes para uma tutela jurídico - ambiental eficaz, pois haverá várias situações em que é necessária uma intervenção rápida e eficaz e mais do que isso, legitimada da Administração.

Pode ainda concluir-se, por tudo o que ficou exposto, pela existência de um “estado de necessidade ambiental”, há um conjunto normativo próprio e específico de legalidade excepcional no seio da tutela jurídico – ambiental, que permite dizê-lo.

                Refira-se ainda e em termos de conclusão final, que apesar de consagrar uma especificidade própria da realidade ambiental, o certo é que não pode perder de vista a apreciação do estado de emergência no âmbito do Direito Administrativo, pois é neste ramo de direito que se está perante o campo de legitimação da actuação da Administração. Como tal, ambos têm de ser analisados em conjunto.

Bibliografia

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Canas, Vitalino

                -Princípio da Proporcionalidade in Dicionário da Administração Pública, Vol. VI, Lisboa, 1994.

Canotilho, José Joaquim Gomes

                -Introdução ao Direito do Ambiente, Universidade Aberta, 1998.

Correia, Sérvulo

                -Da sede de regime de Responsabilidade Objectiva in Revista da Ordem dos Advogados, edição comemorativa, Ordem dos Advogados, Lisboa, Ano 61, Dezembro de 2001.

Mesquita, Maria José Rangel

                -Responsabilidade do Estado e Demais Entidades Públicas in Perspectivas Constitucionais nos 20 anos da Constituição de 1976, Vol. II, Coimbra Editora, 1997.

Oliveira, Mário Esteves de

                -Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, Lisboa, 1980.

Pereira, André Gonçalves

                -Erro e Ilegalidade do Acto Administrativo

Silva, Vasco Pereira da

                -Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Almedina, Coimbra, 1998.

                -Verdes são também os Direitos do Homem - Responsabilidade Administrativa em matéria de Ambiente, Ed Principia, Cascais, 2000.

-Verde Cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente, Almedina, Coimbra, 2002.

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[1] Gomes Canotilho, em Introdução ao Direito do Ambiente, Universidade Aberta, Lisboa 1998, pág. 124.

[2] Em Erro e Ilegalidade no Acto Administrativo, ob. cit., pág. 75. No mesmo sentido, Esteves de Oliveira, em Direito Administrativo, Vol I, Almedina, Lisboa, 1980, cfr., pág. 322.

[3] No entendimento de Freitas do Amaral e Maria da Glória Garcia, em O Estado de Necessidade e a Urgência em Direito Administrativo, in Revista da Ordem dos Advogados, Ano 59, Vol. II, Abril de 1999.

[4] Vasco Pereira da Silva, em Em Busca do Acto Administrativo Perdido, ob. cit., pág. 130.

[5] Maria José Rangel de Mesquita, em Responsabilidade do Estado e das Entidades Públicas, in Perspectivas Constitucionais nos 20 anos da Constituição de 1976, Vol. II, Coimbra Editora, pág. 369.

[6] Freitas do Amaral, em Direito Administrativo, Vol. III, cfr., pág. 521.

[7] Vasco Pereira da Silva, em Verde Cor de Direito, ob. cit., pág. 263.

[8] Vasco Pereira da Silva, em Em busca do Acto Administrativo Perdido, cfr., págs. 660 e seguintes.